Im zweiten Band dieser Verwaltungsgeschichte wird dargestellt, wie gering die Auswirkungen des Ubergangs von der Monarchie zur Republik fur die Verwaltung waren, welche Anpassungsprozesse an das nationalsozialistische Regime in ihr erfolgten und welche ihrer Traditionen in der Anfangszeit der Bundesrepublik ubernommen wurden. In der Hauptsache blieb es auch nach 1945 bei den uberlieferten Verwaltungsstrukturen, obgleich sich allmahlich die Verwaltung im Gefolge des sozialen Wandels und der Entwicklung des politischen Systems ihrem Wesen nach veranderte. Diese Veranderung und die Widerspruche zwischen tradierter Struktur und neuen Anforderungen stehen im Mittelpunkt der Analyse der jungeren Verwaltungsentwicklung.

Der Autor fasst in diesem zweibandigen Werk seine mehrjahrigen verwaltungswissenschaftlichen und verwaltungshistorischen Forschungen zusammen und legt am Beispiel des heutigen Regierungsbezirks Detmold dar, wie sich der moderne Staat in der Flache entfaltet und welche Aufgaben er sich gestellt hat, welche Aufgaben tatsachlich gelost worden sind und welche Rolle die Gemeinden in dieser Entwicklung ubernommen haben. Mit solchen Perspektiven ergibt sich ein neues Konzept der Verwaltungsgeschichte, das die 'lebende' Verwaltung und das Verwalten selbst mehr in den Mittelpunkt ruckt als die Verwaltungsorganisation und das immer eng mit der Frage verknupft ist, was die jeweilige Realitat uber den Staat aussagt. Der Staat wird greifbarer, wenn man auf die Staatsorientierung verzichtet, welche die bisherigen Bemuhungen um die Entwicklung der offentlichen Verwaltung kennzeichnet. Dass vieles, was der Staat tut, zufallig ist, erscheint dabei als wichtiges Ergebnis auch fur die gegenwartige Staatsdiskussion und die Forderung nach dem 'schlankeren Staat

2 aber weit yom Alltag der Verwaltung entfernt ist, begegnet dem Fall und seiner Erledigung vOl1ig 10sgeiOst von den Bedingungen, unter denen Verwaltung arbeitet. Sein Ergebnis muB deshalb fast immer ruckubersetzt werden - so wie in einer gewissen Analogie auch ein Gerichtsurteil haufig nicht einfach wie eine Verwal- tungsvorschrift in der Verwaltung aufgenommen werden kann, sondern man die ergebenden Konsequenzen bedenken und umsetzen muB. Die Verstandigungs- sich schwierigkeiten zwischen Wissenschaft und Praxis vermehren sich in dem Mafie, in dem solche Bezuge und notwendigen Ubersetzungsvorgange nicht berucksichtigt werden. DaB sie es auBerdem immer wieder mit schlichten Untugenden zu tun haben, sei hinzugefiigt. Wissenschaftliche Texte mussen nicht unverstandlich sein; AuBerungen von Praktikern mussen sich ebensowenig der Kommunikation ent- ziehen, wie es geschieht, wenn man sie mit fachspezifischen Details uberhauft, die nur AngehOrigen einer kleinen Gruppe gelaufig sind. Jene Schwierigkeiten durfen andererseits nicht uberschatzt werden. Zwischen der Mfentlichen Verwaltung und den ihr zugewandten Wissenschaftszweigen findet ein standiger Austausch statt. Organisatorische Weiterentwicklungen so etwa Veranderungen in der ministeriellen Referatsstruktur - sind haufig im direkten Austausch zwischen Praxis und Wissenschaft zustandegekommen. Die einschlagigen Zeitschriften enthalten Beitrage von beiden Seiten. Viele wissenschaftliche Gutachten beruhen auf enger Kooperation zwischen den Gutachtern und ihren Auftraggebern und es ist nur eine leidige Folge unseres starren Dienstrechtes, daB nicht mehr Verwaltungsleute ihre praktischen Erfahrungen in wissenschaftliche Untersuchungen einbringen kOnnen; im Lehrbetrieb ist man da schon weiter, weil sich an ihm auch nebenamtlich teilnehmen laBt.

die man je fiir sich oder auch vor dem jeweiligen Hintergrund unterschiedlich beantwor- ten kann. Wissenschaft macht deshalb ihre Regeln geltend. Sie beruht immer auf Aus- wahl, sie zeichnet den von ihr gewahlten Wirklichkeitsausschnitt mit Hilfe der von ihr konstruierten Modelle nach, macht damit Wirklichkeit, indem sie sie urn viele Einzel- heiten reduziert, gedanklich hantierbar, urn so ihrem Zweck zu dienen (vgl. ]. Mittel- strap, 1972, S. 135 ff. ). Das erstere vollzieht sich nach weitgehend anerkannten Regeln: Die Modellkonstruktion, die thematische Auswahl, die Zuordnung von Wirklichkeits- befunden zum Modell sollen nachvoIlziehbar und damit nachpriifbar erfolgen; die Be- wertungen sollen so offenkundig sein, daB jedermann ohne Miihe entscheiden kann, ob er sie iibernehmen will oder nicht. Der Zweck solchen Tuns wird dagegen von sehr unterschiedlichen Auffassungen bestimmt: Man kann sich mit einer, richtigep. ' Reduk- tion von Wirklichkeit begniigen, man kann Wirklichkeit untersuchen, urn einzelne Ent- wicklungen zu erklaren oder urn Gesetzlichkeiten der Wirklichkeit zu erkennen, was dann kiinftige Entwicklungen ggf. prognostizierbar macht, und man kann Wirklichkeit schlieBlich erforschen, urn sie zu verandern. In Zusammenhang mit unserem Thema bedeutet dies notwendigerweise, daB man entweder das System, immanent' verbessern oder aber es mehr oder weniger grundlegend verandern wilF. Die Verbindung der zwei- ten mit der ersten Stufe wird dabei zum zentralen wissenschaftstheoretischen Problem: Wer (nur) verbessern und wer (grundlegend) verandern will, laBt unterschiedliche Pra- missen in sein analytisches Verfahren eingehen.

9 Unabhangig von der Qualitat seines Schaffens ist allein schon dessen Umfang hoechst bemerkenswert. Die Bibliographie der wissenschaftlichen Arbeiten zahlt mehrere hundert Titel, darunter fast dreissig Bucher und davon sechzehn als alleiniger Autor. Auf die immense Vortrags tatigkeit wurde bereits verwiesen; hinzu kommt eine langjahrige Tatigkeit als Kommentator fur Rundfunk, Fernsehen und Tageszeitungen. Ellwein war Mitglied des Deutschen Presse- rates, Mitglied in so wichtigen Kommissionen wie etwa dem Wissenschaftli- chen Beirat fur Fragen der Wahlrechtsreform, der Bildungskommission beim Bundesminister der Verteidigung und derjenigen zur Gesetzes- und Verwaltungsvereinfachung in Nordrhein-Westfalen, bei letzteren fuhrte er auch den Vorsitz. Direkten politischen Einfluss gewann Ellwein als Gemeinderat, Mitglied eines Kreistages und als Direktkandidat fur die SPD im Bundestagswahlkreis Starnberg. Schliesslich seien auch nicht vergessen die Pra- sidentschaften an der Hochschule fur Erziehung in Frankfurt, an der Hoch- schule der Bundeswehr in Hamburg, jene mehrjahrige fur das Deutsche Stu- dentenwerk sowie zwei Amtsperioden in schwierigen verbandspolitischen Zei- ten als Vorsitzender der Deutschen Vereinigung fur Politische Wissenschaft. Eine solche Zwischenbilanz zum 60. Geburtstag erklart sich meines Erachtens nur, wenn man wenigstens vier Aspekte seiner Persoenlichkeit in die Betrach- tung mit einbezieht. Zum einen verfugt Thomas Ellwein uber eine enorme Belastbarkeit und eine fur lange Jahre, wie es schien, fast grenzenlose physi- sche Leistungsfahigkeit - er erkrankte uber Jahrzehnte nie wirklich, ein Zu- stand, der sich spater leider anderte, ohne ihn allerdings wesentlich "bremsen" zu koennen.

hinzu kommt eine langjiihrige Tiitigkeit als Kommentator fUr Rundfunk, Fernsehen und Tageszeitungen. Ellwein war Mitglied des Deutschen Presser- ates, Mitglied in so wichtigen Kommissionen wie etwa dem Wissenschaftlichen Beirat fUr Fragen der Wahlrechtsreform, der Bildungskommission beim Bun- desminister der Verteidigung und derjenigen zur Gesetzes- und Verwaltungs- vereinfachung in Nordrhein-Westfalen, bei letzteren fUhrte er auch den Vor- sitz. Direkten politischen EinfluB gewann Ellwein als Gemeinderat, Mitglied eines Kreistages und als Direktkandidat fUr die SPD im Bundestagswahlkreis Starnberg. SchlieBlich seien auch nicht vergessen die Priisidentschaften an der Hochschule fUr Erziehung in Frankfurt, an der Hochschule der Bundeswehr in Hamburg, jene mehrjiihrige fUr das Deutsche Studentenwerk sowie zwei Amtsperioden in schwierigen verbandspolitischen Zeiten als Vorsitzender der Deutschen Vereinigung fUr Politische Wissenschaft. Eine solche Zwischenbilanz zum 60. Geburtstag erkliirt sich meines Erachtens nur, wenn man wenigstens vier Aspekte seiner Personlichkeit in die Betrach- tung mit einbezieht. Zum einen verfUgt Thomas Ellwein Uber eine enorme Belastbarkeit und eine fUr lange Jahre, wie es schien, fast grenzenlose physi- sche Leistungsfiihigkeit - er erkrankte Uber Jahrzehnte nie wirklich, ein Zu- stand, der sich spiiter leider iinderte, ohne ihn allerdings wesentlich "bremsen" zu konnen. Hinzu kommt ein erstaunliches Gediichtnis, die Fiihigkeit, "ge- speicherte" Informationen, wenn notig, auch zu aktualisieren und eine groBe Leichtigkeit im Schreiben; ein Tagespensum von 20 Schreibmaschinenseiten ist keine Seltenheit. Er besitzt zweitens ein groBes Geschick im Umgang mit Personen und Situationen, was ihm sowohl quantitativ wie auch qualitativ den Zugang zu Informationen und Materialien sehr erleichtert.

Seit etlichen Jahren hat sich die wissenschaftliche Aufmerksamkeit von der Beschaftigung mit der klassischen Verwaltung im Sinne Max Webers abgekehrt und sich der theoretischen und empirischen Erforschung von Verwaltung und ihrer Umwelt zugewandt. Biirokratietheorien, Probleme der Aufbau- und Ablauforganisation in Verwaltungen traten als Fragestellungen "aus eigenem Recht" in den Hintergrund. Zunehmend werden nicht nur die Abhangigkeit von Verwaltungen von politisch gesetzten Zwecken, sondern generell die Ver flechtungen von Verwaltungen mit ihrer 'Umwelt' diskutiert. Mit dieser Akzentverschiebung verbinden sich unterschiedliche Sichtweisen von Verwaltung, die in einem Spannungsbogen angesiedelt sind, der von einer relativ autonom handelnden Verwaltung bis zu einer von ihrer Umwelt stark abhangigen Verwaltung, gar 'in Besitz genommenen' Verwaltung reicht. In ei nem Fall wird Verwaltung als relativ autonome Einrichtung verstanden, die sich die Richtlinien ihres Handelns selbst setzt, und sich selbst immer starker ausdifferenziert und ausweitet, im anderen Fall dominiert das Verstandnis, dal3 Verwaltung in ihrem Handeln von Klientelen und ihren Interessenverbanden weitgehend bestimmt wird."

1. 1. Die Fragestellung Der Bundesminister fUr Raumordnung, Bauwesen und Stadtebau schrieb im Sommer 1977 einige Forschungsprojekte aus, zu denen ein Gutachten Uber 'raumstrukturelle Wirkungen der Forschungs- und Technologiepolitik des Bundes' geh6rte. Ausgehend von der Annahme, der Forschungs- und Technologiepolitik (FuTP) komme bei der Schaffung zukunftstrachtiger Arbeitsplatze zunehmende Bedeutung zu, sollte fUr die Raumordnungspolitik (ROP) geklart werden, "welche Modelle, Instrumente und Programme geeignet sind, positive Effekte fUr die Verbesserung der Erwerbsstruk- tur, insbesondere der peripheren und strukturschwachen Raume in der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen". Diese Frage wiederum stellte sich angesichts wachsender Skepsis gegenUber den traditionellen Instrumenten der ROP und angesichts der im- mer mehr sich verbreitenden Ansicht, daB die weitere Entwick- lung strukturschwacher Raume nicht so sehr von endogenen Im- pulsen als vielmehr von den endogenen Potentialen und damit ggf. von deren spezifischer F6rderung abhange. Eine solche F6r- derungsm6glichkeit besteht fUr die staatliche Forschungspoli- tik, soweit sie F6rdermittel fUr private, vor allem industriel- Ie Forschung bereitstellt. In den 70er Jahren war das zuneh- mend der Fall. Allerdings ergab sich auf den ersten Blick, daB die peripheren Raume kaum zum Zuge kamen; der Raumordnungsmi- nister als der Sachwalter einer Querschnittspolitik muBte In- teresse zeigen. Das ausgeschriebene Gutachten fiel in den Bereich der Politik- analyse. DaB die Forschungsf6rderung die peripheren Raume nicht oder nur h6chst randhaft erreichte, war bekannt. Es galt also, die GrUnde zu eruieren.

Die Bundesrepublik Deutschland mug sich wie vergleichbar exportabhangige Industrie- lander seit Ende der 60er Jahre mit qualitativ veriinderten sozialen und okonomischen Entwicklungstrends auseinandersetzen. Global veranderte weltwirtschaftliche Rahmen- bedingungen, neue Formen einer internationa!en Arbeitsteilung und wachsende An- spriiche (bisher) nicht-industrialisierter Lander an die weltweiten Produktions- und Verteilungsmechanismen wirken sich auf die jeweilige binnenstrukturelle Branchen- und Produktionsstruktur aus und damit auch auf die qualitative und quantitative Entwicklung der regionalen Arbeitsmarkte. 1m Gegensatz zu dem okonomischen Strukturwandel in den 50er und 60er Jahren, der weniger gravierende raumordnungspolitische Folgekosten hatte, weil das Wachs- tumspotential geniigend grog war, diirften die gegenwartigen Entwicklungsbedingun- gen eher eine verstarkt negative Raumbedeutsamkeit haben. Das gilt urn so mehr, als sich die Rahmenbedingungen der Raumordnungspolitik ohnehin verandern - vor allem in Zusammenhang mit dem BevOlkerungsriickgang. Der neue okonomische Struktur- wandel, in dem die Bundesrepublik geringere Wettbewerbsvorteile einsetzen kann, bringt gesamtwirtschaftlich erhebliche Folgekosten mit sich. Sie fiihren auch zu neuen raumlichen Entwicklungskonstellationen. Das stellt insgesamt das Erreichen der bis- herigen raumordnungspolitischen Ziele des Bundes - vor allem den Abbau von grog- raumigen Disparitaten - grundsatzlich in Frage. Die, raumordnungspolitische Tendenzwende' (Treuner) lagt sich in folgenden - sammenhangen festmachen: Zum erst en vermindern sich seit langerem die raumlich mobilen Ressourcen. Als Folge verringerter Wachstumsraten und eines qualitativ veranderten Standortver- haltens von Unternehmen ergibt sich eine zunehmende Wirkungslosigkeit der tra- ditionellen, mobilitatsorientierten Regionalpolitik.

Den Angehorigen des offentlichen Dienstes begegnet man seit geraumer Zeit mit einer merkwiirdigen Mischung von Respekt und Vorurteilen. In jiingerer Zeit scheinen in der Mischung die Vorurteile zu iiberwiegen. Das unaufhaltsame Wachstum des Offent- lichen Dienstes, die zunehmende Biirokratisierung und Reglementierung des taglichen Lebens, die sich vermehrenden offentlichen Aufgaben mitsamt den Riickwirkungen auf jeden einzelnen Biirger und Erscheinungsweisen in der Verwaltung selbst miissen solche Vorurteile offenbar verstarken. Wie weit das, was man derart beklagt, wirklich den Angehorigen des offentlichen Dienstes anzulasten ist, wie weit man diesen offent- lichen Dienst iiberhaupt als, Einheit' ansehen darf und welche Formen des Zusammen- spiels von Politik und Verwaltung es gibt, wird offentlich ungleich weniger erortert, wenngleich die Verwaltung von Staat und Gemeinde auf immer mehr kritisches Inter- esse stogt und dam it auch die Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter jener Verwaltung, ihre Zahl und ihre Rechtsstellung von diesem Interesse erfagt werden. Eine Gewerkschaft, welche nicht nur begrenzte Interessen vertreten will, mug des- halb verschiedene Aufgaben gleichzeitig bewaltigen. Sie mug Angehorige des offent- lichen Dienstes organisieren und urn deren angemessene Einkommen und Arbeitsbe- dingungen kampfen. Sie mug aber auch in kritischer Distanz zu Verwaltung und offentlichem Dienst deren Funktionsfahigkeit erkunden und ggf.

Der Wissenschaftliche KongreB 1979 der Deutschen Vereinigung fur Politische Wissenschaft (1. bis 5. Oktober 1979/Augsburg) stand im Unterschied zu fruheren Kongressen der Vereinigung nicht unter einem gemeinsamen Oberthema. Die KongreBplanung sah vielmehr drei Rahmenthemen vor, zu denen jeweils eine Ein- fuhrungsveranstaltung im Plenum stattfand, an die sich dann Arbeitsgruppen anschlossen. In ihnen wurde entweder das je- weilige Thema noch einmal aufgegriffen oder unter spezielle- rem Aspekt diskutiert. Die. nun vorliegende KongreB-Veroffentlichung gibt die Refe- rate und Statements der Plenarveranstaltungen und die Referate der unmittelbar an die Rahmenthemen anschlieBenden Arbeits- gruppen wieder. 1m Verh ltnis zum gesamten Ablauf des Kongres- ses bedeutet das eine gewisse Beschr nkung, ein Teil des Kon- gresses findet sich nicht dokumentiert. Damit verbindet sich selbstverst ndlich keine Wertung. Vorstand und Beirat muBten lediglich den Versuch machen, im Rahmen des auch drucktech- nisch und finanziell Moglichen zu bleiben. Die KongreBdokumentation ist in diesem Rahmen im wesent- lichen vollst ndig. Einige Lucken konnten trotz unseres Be- mOhens nicht geschlossen werden. Wir konnten aber den Verof- fentlichungstermin nicht weiter hinausschieben, nachdem wir vor dem KongreB eine baldige Veroffentlichung angekundigt hat- ten. Als Vorsitzender der Vereinigung nutze ich die Gelegenheit und danke noch einmal allen Beteiligten, die uns bei der Vorbe- reitung und Durchfuhrung des Kongresses geholfen haben, sehr herzlich. Stellvertretend fur sie darf ich Herrn Oberburger- meister Breuer nennen, dessen Gastfreundschaft den Ablauf des Kongresses sehr befruchtet hat.

(1) Absicht und Gliederung dieses Buches werden durch die Frage nach der Regier- barkeit oder Regierungsfiihigkeit moderner Industriegesellschaften bestimmt. Eine solche Frage stellt sich zuniichst in der praktischen Politik. In ihr erlebt man einer- seits die zunehmende Verftechtung einzelstaatlicher Politik, andererseits die Unfii- higkeit zu problemiiberwindender Kooperation. Viele Bemiihungen der EG oder der Konferenzen von Regierungschefs tiiuschen iiber jene Unfiihigkeit kaum hinweg. In- nerstaatlich wird die zunehmende Verflechtung der bisher isoliert gehandhabten Teilpolitiken zum Problem. Gleichzeitig wachsen die Erwartungen an die Politik stiindig und man sieht deutlicher die Grem;en der Belastbarkeit gesellschaftlicher Institutionen. Insgesamt geht es urn einen Strukturwandel der Industriegesellschaf- ten und seine Riickwirkungen auf deren politisches System, wobei sich in jiingster Zeit das Nebeneinander von Wachstumsabhiingigkeit und von Wachstumskrisen in den Vordergrund driingt und die Frage nach dem Verhiiltnis von Politik und (jkono- 1 mie dringlich macht - Vereinfacht zielt die Frage darauf, ob das politische System mit seinen Moglichkeiten, seiner Steuerungskapazitiit und seinen Leistungen (noch) den Bediirfnissen und Erwartungen entsprechen kann, welche sich aus ande- ren gesellschaftlichen Bereichen ergeben oder welche es auch selbst - z. B. in Wahl- versprechungen - hervorbringt. Wendet sich Wissenschaft dieser Frage zu, muB sie als ihren Beitrag zur Antwort eine komplexe Wirklichkeit aufarbeiten, das Erarbeitete systematisieren und es nachvoll- ziehbar machen, urn eine kritische Reflexion zu ermoglichen.

Der Griindungsausschuf.\ der Hochschule der Bundeswehr Hamburg hielt am 22. Januar 1974 seine letzte Sitzung abo Auf ihr bemiihte man sich urn eine Art vorHiufiger Bilanz und beschlof.\, iiber die Tiitig- keit des Ausschusses einen Bericht zu verOffentlichen. Den Antrag zur Abfassung des Berichtes erhielten die Unterzeich- nero Drei weitere Mitglieder des Ausschusses wurden gebeten, Text und Anlagen gegenzulesen, urn sicherzustellen, daf.\ die unterschiedli- chen Auffassungen im Griindungsausschuf.\ zureichend zur Geltung kommen. Die Errichtung von Hochschulen der Bundeswehr stand liingere Zeit im Zentrum Offentlicher Auseinandersetzungen. Von ihnen war der Griindungsausschuf.\ ebenso beriihrt wie von dem immer wieder erhobenen Vorwurf, die Griindung jener Hochschule vollziehe sich auf.\erhalb jeglicher Offentlichkeit. In welchem Maf.\e ein solcher Vor- wurf berechtigt ist, sei dahingestellt. Der Griindungsausschuf.\ hiilt es in jedem Faile fiir erforderlich, mit einem sol chen Bericht seine Tiitig- keit darzustellen, zu erkliiren und die Motive zu nennen, welche zu den einzelnen Entscheidungen und zur Tiitigkeit des Griindungsausschusses der Hochschule der Bundeswehr Hamburg insgesamt gefiihrt haben. Zugleich erscheint es angebracht, auch den Organen der Hochschule selbst iiber die lapidaren Protokolle hinaus zu iibermitteln, welche Zie- Ie der Griindungsausschuf.\ verfolgt hat.